Análisis Político Semanal | 13 de enero de 2016 | Número 602
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Este año concluye el plazo para la implementación de la reforma
constitucional en materia de justicia penal de 2008. El 18 de junio de
2016, tras ocho años de acciones y de recursos invertidos para
implementar la transformación del sistema de procuración y
administración de justicia penal, la meta debería de estar alcanzada.
Dentro de seis meses, la operación del nuevo sistema de justicia penal
de corte acusatorio en las 32 entidades y la Federación debería de ser
una realidad. El objetivo central de esta reforma es contar con un
sistema de justicia penal más eficaz, eficiente y que asegure el respeto
de los derechos humanos de los imputados y víctimas. Sin embargo, a
pocos meses de que se cumpla el plazo, es evidente que no nos
encontramos cercanos al logro de este objetivo. En realidad, parece que
contamos con una simulación, en donde el sistema de justicia penal
pretende operar como acusatorio pero mantiene las malas prácticas
institucionales que pretendía corregir. Por lo cual es importante
identificar si en primer lugar, ¿llegaremos a la meta en junio de 2016? Y
segundo, ¿cuáles son las implicaciones de ello?
Las deficiencias son en parte resultado de la ausencia de una planeación integral que, desde el comienzo, debió trazarse en una estrategia nacional. En cambio, el 18 de junio de 2008 iniciaron 33 procesos de transformación paralelos pero desarticulados, lo cual derivó en 33 escenarios distintos en las entidades y en la Federación. Algunas entidades aprovecharon los recursos disponibles para intentar una transformación, mientras que otras entidades simplemente optaron por ignorarla. En el caso de la Federación, los esfuerzos comenzaron ya muy avanzado el proceso nacional; apenas a finales de 2014 se inició operaciones en Puebla y Durango y prácticamente la mitad del país comenzará a operar el sistema acusatorio a nivel federal en 2016. Al carecer de una ruta crítica nacional, las entidades comenzaron procesos de improvisación y entraron en una dinámica de prueba y error que persiste hasta hoy. Un ejemplo de ello fue el desarrollo de casi treinta distintos códigos procesales de corte acusatorio en las entidades federativas. Fue hasta 6 años después de la reforma, en 2014, cuando finalmente se optó por desarrollar un código nacional único que homogeneizara el proceso penal en todo el país.
En este largo camino se han invertido recursos financieros y realizado diversas acciones –capacitación, infraestructura, cambios normativos, etc.-, pero lamentablemente estas han sido dispersas y desarticuladas. Durante los casi ocho años del proceso de implementación del sistema acusatorio el Gobierno Federal ha invertido $3,643,841,383.00 de pesos, además de gastos provenientes de cooperación internacional y los propios recursos de las entidades federativas (ver gráfica 1). Sólo en el caso de la capacitación: desde 2010 y hasta 2013, se ha destinado $484,550,015.24 para capacitar a 36,512 operadores, el 59.8% del total del país con un costo por funcionario de poco más de $13 mil pesos[1]. A pesar de la creación e integración de la Secretaría Técnica del Consejo de Coordinación para la Implementación del Sistema de Justicia Penal (SETEC), que es la instancia encargada de ejecutar las acciones para implementar a nivel nacional dicha reforma,[2] la reforma parece navegar sin rumbo. La ausencia de un planeación integral de inicio y, posteriormente, de una redefinición de acciones a partir de la coyuntura que implicó la tardía pero positiva publicación del código nacional, ha derivado en resultados poco costo-eficientes. Hasta ahora, ¿cuál ha sido la lógica de la distribución de recursos? ¿Cómo saber a quién dar más dinero si no se sabe quién lo necesitaba más? Las carencias en el proceso de implementación son estructurales y no se resuelven únicamente con voluntad política o mayor inyección de recursos.[3]
Las deficiencias son en parte resultado de la ausencia de una planeación integral que, desde el comienzo, debió trazarse en una estrategia nacional. En cambio, el 18 de junio de 2008 iniciaron 33 procesos de transformación paralelos pero desarticulados, lo cual derivó en 33 escenarios distintos en las entidades y en la Federación. Algunas entidades aprovecharon los recursos disponibles para intentar una transformación, mientras que otras entidades simplemente optaron por ignorarla. En el caso de la Federación, los esfuerzos comenzaron ya muy avanzado el proceso nacional; apenas a finales de 2014 se inició operaciones en Puebla y Durango y prácticamente la mitad del país comenzará a operar el sistema acusatorio a nivel federal en 2016. Al carecer de una ruta crítica nacional, las entidades comenzaron procesos de improvisación y entraron en una dinámica de prueba y error que persiste hasta hoy. Un ejemplo de ello fue el desarrollo de casi treinta distintos códigos procesales de corte acusatorio en las entidades federativas. Fue hasta 6 años después de la reforma, en 2014, cuando finalmente se optó por desarrollar un código nacional único que homogeneizara el proceso penal en todo el país.
En este largo camino se han invertido recursos financieros y realizado diversas acciones –capacitación, infraestructura, cambios normativos, etc.-, pero lamentablemente estas han sido dispersas y desarticuladas. Durante los casi ocho años del proceso de implementación del sistema acusatorio el Gobierno Federal ha invertido $3,643,841,383.00 de pesos, además de gastos provenientes de cooperación internacional y los propios recursos de las entidades federativas (ver gráfica 1). Sólo en el caso de la capacitación: desde 2010 y hasta 2013, se ha destinado $484,550,015.24 para capacitar a 36,512 operadores, el 59.8% del total del país con un costo por funcionario de poco más de $13 mil pesos[1]. A pesar de la creación e integración de la Secretaría Técnica del Consejo de Coordinación para la Implementación del Sistema de Justicia Penal (SETEC), que es la instancia encargada de ejecutar las acciones para implementar a nivel nacional dicha reforma,[2] la reforma parece navegar sin rumbo. La ausencia de un planeación integral de inicio y, posteriormente, de una redefinición de acciones a partir de la coyuntura que implicó la tardía pero positiva publicación del código nacional, ha derivado en resultados poco costo-eficientes. Hasta ahora, ¿cuál ha sido la lógica de la distribución de recursos? ¿Cómo saber a quién dar más dinero si no se sabe quién lo necesitaba más? Las carencias en el proceso de implementación son estructurales y no se resuelven únicamente con voluntad política o mayor inyección de recursos.[3]
Gráfica 1. Subsidio Federal para la implementación de la Reforma de Justicia Penal
Un aspecto esencial que se ha ignorado
es la naturaleza sistémica del cambio y, en específico, el desarrollo
simétrico de capacidades entre instituciones. A nivel nacional aún priva
una enorme disparidad entre los recursos técnicos y humanos de
procuradurías, tribunales de justicia, defensorías y policías, lo que
hace inoperable un sistema penal de corte acusatorio de forma exitosa.
Si bien la reforma ha servido como pretexto para desarrollar figuras
innovadoras que busquen restaurar el tejido social y garantizar el
principio de presunción de inocencia[4]
–casos alentadores pues representan la posibilidad del cambio- estos
han sido resultados de esfuerzos aislados. Las divergencias en el
progreso no sólo se encuentran entre instituciones sino también entre
entidades. No se puede esperar el mismo escenario en Chihuahua, que
lleva más de 108 meses operando el sistema acusatorio, que Sonora quien
apenas iniciará operaciones en 2016 (ver cuadro 1). Lo anterior explica
por qué cuando se cumpla el plazo constitucional en junio de 2016 habrá
diferentes grados de calidad en los sistemas de justicia penal, pues se
verán reflejados los esfuerzos invertidos por cada institución y
entidad.
| Entidad federativa | Meses en operación | |
| Operación total | Chihuahua | 108 |
| Morelos | 87 | |
| Zacatecas | 84 | |
| Estado de México | 75 | |
| Durango | 71 | |
| Yucatán | 50 | |
| Nuevo León | 48 | |
| Operación parcial | Oaxaca | 100 |
| Baja California | 65 | |
| Guanajuato | 52 | |
| Chiapas | 44 | |
| Tabasco | 40 | |
| Puebla | 36 | |
| Veracruz | 32 | |
| Coahuila | 31 | |
| Tamaulipas | 30 | |
| Querétaro | 19 | |
| Quintana Roo | 19 | |
| Guerrero | 16 | |
| San Luis Potosí | 16 | |
| Jalisco | 15 | |
| Sinaloa | 15 | |
| Aguascalientes | 14 | |
| Colima | 14 | |
| Hidalgo | 14 | |
| Tlaxcala | 13 | |
| Campeche | 12 | |
| Distrito Federal | 12 | |
| Nayarit | 11 | |
| Michoacán | 10 | |
| Baja California Sur | 5 | |
| Sin operación | Sonora | 0 |
Fuente: Elaboración de CIDAC
Hoy a 165 días, y después de siete años y
medio, nos encontremos ante dos posibles escenarios: 1) la ampliación
del plazo constitucional para la implementación para lograr fortalecer
los cambios, lo que implica una aceptación del Ejecutivo del
incumplimiento de la meta, o 2) el anuncio formal de su implementación
en todo el país dando por cumplido el mandato constitucional, pero en la
realidad un sistema muy deficiente que abra las puertas al inicio de un
proceso de contrarreforma que pretenda regresar al sistema tradicional.
Ninguno de estos es deseable. Lo que sí es definitivo es que el 18 de
junio de 2016 la calidad de la justicia en el país no será la que se
prometió en la reforma promulgada en 2008. El escenario más probable –ya
que representa el menor costo político- es el segundo: vuelta a la
página y a lo que sigue. Por ello, a estas alturas del proceso la
postura más realista y benéfica que las autoridades deben asumir es
poner de lado los discursos demagógicos y reconocer que el proceso de
reforma no estará acabado para 2016. Y como consecuencia es
indispensable que establezca un mecanismo efectivo de seguimiento y
evaluación que conlleve a procesos de mejora continua del sistema
posterior a junio de 2016, con el reconocimiento que –aun operando-
estamos lejos de llegar a la meta, tener un sistema de justicia digno
del Estado de Derecho en un régimen democrático.
El corregir las deficiencias generadas por la improvisación y falta de objetivos concretos no es imposible. Es momento de (re)plantear la agenda nacional que no se planteó hace ocho años, una que trascienda 2016 y que busque que los recursos invertidos hasta el momento no se difuminen sino que constituyan las bases de lo que únicamente podrá ser una apuesta a largo plazo. Los procesos de mejora continua son esenciales en toda política pública y más cuando se trata de reformas estructurales, integrales y de cambios profundos que, en el caso de no alcanzar el éxito, vulneran el derecho de los mexicanos de contar con un sistema de justicia de calidad.
El corregir las deficiencias generadas por la improvisación y falta de objetivos concretos no es imposible. Es momento de (re)plantear la agenda nacional que no se planteó hace ocho años, una que trascienda 2016 y que busque que los recursos invertidos hasta el momento no se difuminen sino que constituyan las bases de lo que únicamente podrá ser una apuesta a largo plazo. Los procesos de mejora continua son esenciales en toda política pública y más cuando se trata de reformas estructurales, integrales y de cambios profundos que, en el caso de no alcanzar el éxito, vulneran el derecho de los mexicanos de contar con un sistema de justicia de calidad.
[1]
CIDAC. (2014). Reporte de Hallazgos 2014 sobre los avances de la
implementación y operación de la reforma penal en México. Disponible en http://proyectojusticia.org/
[2]
De acuerdo a su Decreto de creación, publicado en el Diario Oficial de
la Federación el 13 de octubre de 2008, la SETEC es la encargada de
operar y ejecutar los acuerdos del Consejo de Coordinación, cuyo
objetivo es establecer la política y la coordinación nacionales
necesarias para implementar, en los tres órdenes de gobierno, el Sistema
de Justicia Penal en los términos previstos en la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos. Se puede consultar en http://www.normateca.gob.mx/
Autores: Ximena López, Mireya Moreno, Carlos De la Rosa y Rafael Vega
Coordinadora: Mariana Meza
Editor: María Novoa
Coordinadora: Mariana Meza
Editor: María Novoa
