martes, 30 de agosto de 2016
sábado, 27 de agosto de 2016
domingo, 7 de agosto de 2016
Peña Nieto en contra de los gobernadores. Un debate constitucional
Después de las elecciones del 5 de junio el clamor social en contra
de los presuntos actos de corrupción de los gobernadores de Quintana
Roo, Veracruz y Chihuahua causó revuelo. El repudio social era más que
evidente. Lo interesante, y que es menester reconocer, es que la
respuesta no tardó mucho. Esta semana, la Procuraduría General de la
República (PGR), por instrucciones del Presidente de la República,
presentó ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) dos
acciones de inconstitucionalidad en contra de sendas reformas aprobadas
por los congresos estatales y los Gobernadores de Chihuahua, Quintana
Roo y Veracruz. En los medios se ha resaltado la dimensión política de
esta decisión que, sin duda, es de gran importancia. Lo que ha sido
menos explorado es la dimensión jurídica del hecho. ¿De qué premisa se
partió para llevar a cabo estas acciones? ¿Cuáles podrían ser sus
efectos? Si bien la acción constitucional que se interpuso al momento de
escribir estas líneas no es pública, a partir de los comunicados
oficiales y las notas de prensa se puede inferir algunos de sus
principales asideros constitucionales. Veamos.
Lo primero que hay que señalar es que la acción de
inconstitucionalidad es un medio de control constitucional, es decir, es
un instrumento de defensa de la constitución —o del parámetro de
regularidad constitucional—. A diferencia del amparo y de las
controversias constitucionales, la acción desencadena un control
abstracto de constitucionalidad y no concreto. En términos llanos: para
que proceda la acción ésta no precisa que exista un agravio a tal o cual
operador jurídico, sino que la petición se hace —mediante los órganos
legitimados señalados en el artículo 105 fracción II constitucional—
esgrimiendo por qué tal o cual conjunto normativo viola lo dispuesto en
la constitución. Es decir, se denuncia la contradicción o aporía que
deviene inconstitucional sin la necesidad de señalar cómo ésta causa un
agravio concreto a tal o cual operador jurídico –por ejemplo, si fuera
un amparo sería necesario señalar el derecho fundamental perjudicado
individualizado, si fuera una controversia constitucional la facultad o
esfera competencial conculcada de forma concreta.
Ahora bien, lo que hizo la PGR fue denunciar que las reformas en materia de anticorrupción,1
aprobadas tanto por los Congresos locales como los respectivos
Gobernadores —por su participación en el proceso legislativo—,
violentaron lo dispuesto en la Constitución federal.
La razón es la siguiente. Como se sabe, el Congreso federal, desde
hace algunos meses se encuentra inmerso en un acalorado debate sobre las
leyes que conformarán el Sistema Nacional Anticorrupción (SNA). Lo que
hay que dejar claro es que el Congreso recientemente no discutió la
creación del SNA —si no, como ya dije, las leyes que le darán fisionomía
configurando la distribución de competencias respectivas— por la
sencilla razón de que éste jurídicamente ya existe; y está,
precisamente, en la Constitución. El 27 de mayo de 2105 se aprobó por el
órgano reformador de la constitución una reforma a varios artículos de
nuestra carta constitucional donde se crea, entre otras instituciones,
el SNA. En ese mismo decreto de reformas se plasmó un régimen de
transitoriedad que es la piedra de toque para entender los alcances de
la acción emprendida por la PGR. Si uno lee con atención los artículos
cuarto, quinto, sexto y séptimo transitorios del decreto,2 de todos ellos se desprende una norma de contención competencial —por así llamarla— cuyo efecto es ordenar temporalmente la entrada en vigor del todo el SNA.3 La norma enuncia un compromiso de las legislaturas estatales de no legislar en materia anticorrupción hasta en tanto no entren en vigor las leyes generales que conforman el SNA.4
Lo anterior obedece a un propósito. Lo que se buscó al reformar la
constitución fue que los diversos sistemas locales de anticorrupción y
el federal respondieran a los mismos principios y compartieran
propiedades fundamentales, de ahí que al conjunto del sistema se le
denomine “nacional”. Lo que hay que resaltar es que se instauró un
método, a nivel constitucional, para la construcción del entramado
normativo del SNA; y las legislaturas locales de Quintana Roo, Veracruz y
Chihuahua, al adelantarse a legislar en la materia violaron
directamente ese método, y así la Constitución misma. Éste es el meollo
del asunto.
Ahora bien, en contra de lo planteado por la PGR se podría argumentar
que la aquí llamada norma de contención competencial afecta el enclave
más importante de la soberanía estatal, esto es, la facultad que tienen
las entidades federativas para legislar, con base en sus facultades
residuales, y de acuerdo al artículo 124 constitucional (además en
materia de combate a la corrupción hay concurrencia de facultades entre
los estados y la federación). Pero el argumento cae por su peso por
simple y sencilla razón de que las legislaturas locales participaron en
el proceso de reforma constitucional. Ellas mismas aprobaron esa norma y
la autocontención legislativa que conlleva. En eso reside una de las
premisas del constitucionalismo moderno: en la capacidad de
comprometerse a no hacer algo, de contener las facultades propias en
aras de beneficiar al sistema constitucional en su conjunto. Sirve
recordar la escena de Ulises cuando se ata al mastín del barco para no
ceder a la tentación del canto de las sirenas; eso mismo hace una
constitución: ata a los órganos públicos para que sus poderes no se
desborden más allá de lo que ella misma permite.
Una nota más. Los posibles efectos de la acción. Es importante
señalar que lo planteado por la Corte es un control meramente formal de
constitucionalidad, es decir, no impugnan el contenido de las
legislaciones estatales respectivas, sino que se limitan a decir que
éstas no tienen, por el momento, competencia para legislar en la
materia. Pero también por una razón adicional: el SNA aunque existe no
ha entrado en vigor. Es decir, de lo plasmado en el texto
constitucional no emanan, todavía, efectos jurídicos. Según el artículo
quinto transitorio del decreto, para que entre en vigor el SNA se
necesita que todas las leyes generales y las reformas a los
ordenamientos respectivos se aprueben y publiquen, lo cual no ha pasado.
De esto se desprenden dos posibles escenarios. Si la legislación
secundaria no ha entrado en vigor al momento que la Corte conozca del
caso entonces la norma de contención seguiría en pie y, por lo tanto, la
violación sería patente. Los estados no pueden legislar en esta
materia, se declararía inconstitucional y si hay una mayoría de ocho
votos en la Corte, se expulsarían todas las normas impugnadas de
ordenamiento jurídico. Ahora bien, si todo el SNA está en vigor cuando
la Corte conozca entonces las cosas cambian. El análisis se torna
material y podría ser que la Corte declare que los sistemas locales van
de acuerdo con los principios y directrices de la Constitución y las
leyes generales y, por lo tanto, son constitucionales.
Lo importante aquí es reconocer que el nuevo SNA es una madeja
normativa complejísima —que, estoy seguro, no acabamos de dimensionar— y
que acarrea un nuevo modelo de distribución de competencias entre
autoridades de todos los órganos de gobierno. Por eso, la acción de la
PGR además de lanzar un claro mensaje político, tiene una base jurídica
sólida, la cual por sencilla a veces pasamos por alto: hay que respetar
la Constitución. No hay más.
Martin Vivanco Lira. Abogado por la Escuela Libre de
Derecho. Maestro en argumentación jurídica por la Universidad de
Alicante. Maestro en teoría política por la London School of Economics
and Political Science. Doctorando en Derecho por la Universidad de
Chile. Twitter: @MartinVivanco
1
Las normas que se reclaman son de la más diversa índole: desde la
creación de Fiscalías Anticorrupción, Fiscalías Generales, facultades de
designación de Magistrados, creación de salas especializadas, etcétera.
2
Cuarto. El Congreso de la Unión, las Legislaturas de los Estados y la
Asamblea Legislativa del Distrito Federal, deberán, en el ámbito de sus
respectivas competencias, expedir las leyes y realizar las adecuaciones
normativas correspondientes, dentro de los ciento ochenta días
siguientes a la entrada en vigor de las leyes generales a que se refiere
el Segundo Transitorio del presente Decreto.
Quinto. Las adiciones, reformas y derogaciones que por virtud del
presente Decreto se hacen a los artículos 79, 108, 109, 113, 114, 116,
fracción V y 122, BASE QUINTA, entrarán en vigor en la misma fecha en
que lo hagan las leyes a que se refiere el Transitorio Segundo del
presente Decreto.
Sexto. En tanto se expiden y reforman las leyes a que se refiere el
Segundo Transitorio, continuará aplicándose la legislación en materia de
responsabilidades administrativas de los servidores públicos, así como
de fiscalización y control de recursos públicos, en el ámbito federal y
de las entidades federativas, que se encuentre vigente a la fecha de
entrada en vigor del presente Decreto.
Séptimo. Los sistemas anticorrupción de las entidades federativas
deberán conformarse de acuerdo con las Leyes Generales que resulten
aplicables, las constituciones y leyes locales.
3
Aquí utilizo el “norma” en el sentido de disposición ya interpretada,
en el sentido de Guastini. Es decir, la norma se infiere del conjunto de
disposiciones transitorias que señalo.
4 Específicamente, la Ley General que establezca las bases de
coordinación del Sistema Nacional Anticorrupción y la Ley General de
Responsabilidades Administrativas.
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